О "новой школьной реформе". Мифы и суровая реальность.
Станет ли среднее образование платным? Этот вопрос тревожит сейчас, без малого, всех граждан Российской Федерации. Естественно, слух о четырех бесплатных предметах (закон божий, математика, русский язык и физкультура) не на шутку взбудоражил общественность. Плюс к тому, стоит отметить, что слух был изрядно подогрет индифферентным отношением к нему людей, непосредственно относящихся к законодательным органам. Естественно, если бы такое случилось в действительности, это было бы равнозначно общенациональному стихийному бедствию, революции и краху всего государства в целом, до самого основания, объяснять причины думается бессмысленно.
Впрочем, идти на поводу у слухов и впадать в необоснованную истерику, не есть верный шаг для здравомыслящего человека, а потому давайте попробуем разобраться в том, что же подразумевает под собой новый закон, какие конкретно реформы в системе образования он влечет. За последнюю неделю в сети появилось достаточно много материала на эту тему, в частности и разъяснений официальных лиц. Цитировать всех означало бы раздуть сверх меры текст, а потому приведу выдержку из статьи «Слух о платном образовании - мифы и подробности», опубликованной на сайте Polit Online. В целом статья, весьма двоякая, с одной стороны излишне эмоциональна, что откровенно настораживает, с другой, приводит веские, аргументированные ссылками на конкретные законные и подзаконные акты, доводы, наиболее точно описывающее реальное положение вещей. Для тех, кому лень читать «многа букав», прошу сразу вниз.
А вот собственно сама выдержка:
=====================================================================
МИФ: «В школе останется четыре урока - русский, математика, закон Божий и физкультура»
Бесплатное получение полноценного среднего образования гарантировано Конституцией РФ. Государство будет размещать в образовательных учреждениях госзаказ на обучение граждан по ныне существующему образовательному стандарту.
Как вы думаете, официально признающая «без модернизации производств и перехода на инновационную экономику страна обречена на угасание» власть, заявляющая «главным человеком в государстве должен стать высокообразованный инженер» будет (принимая новый образовательный стандарт) снижать качество образования тех, кто будет строить инновационную экономику и производство?
А теперь - факты.
В 18:36 среды, 28 апреля РИА "НОВОСТИ" опубликовало срочную новость с подробными цифрами министерства образования:
Закон о реформе сети бюджетных учреждений даст большую самостоятельность школам в распоряжении средствами и сделает их более открытыми для контроля со стороны общественности, при этом закон сохраняет бесплатность школьного образования
В рамках государственных образовательных стандартов предусмотрено финансирование за счет бюджета основной образовательной программы, включающей все обязательные школьные предметы: русский язык, литература (литературное чтение), математика, физика, химия, биология, история, обществознание (включая экономику и право), искусство (музыка, ИЗО, МХК), технология (труд), физическая культура, география, природоведение (окружающий мир), иностранный язык, родной (нерусский) язык и литература, информатика и ИКТ, основы безопасности жизнедеятельности. В 2010 году расходы бюджетов всех уровней на образование в три раза превысят уровень 2004 года и составят 1,76 триллиона рублей. Это составляет 4,4% ВВП и превышает расходы по всем другим направлениям.
МИФ: «Образовательный минимум» и минимум по здравоохранению еще не приняты и будут приниматься только в ноябре 2010 года, а закон уже работает.
В Госдуму была внесена и принята поправка, по которой закон начинает действовать лишь с 1 июля 2012 года. Времени для обсуждения и принятия стандартов в области образования, здравоохранения, и т.п. - достаточно.
МИФ: "Власть принимала закон скрытно, чтобы народ не узнал"
Информация о проекте закона и его обсуждения публиковались СМИ. Однако блогеры тогда на эту информацю внимания не обращали.
Кроме того, с 2009 года каждый законопроект публикуется для обсуждения гражданами, замечания, критику и оценки которых Государственная Дума обязана учесть при подготовке проекта. Однако из сотен и тысяч критикующих законы в ЖЖ в официальном "гражданском обсуждении" (которое может привести к улучшению законопроектов) участвуют единицы. Понятное дело, написать комментарий или обличительный пост в блоге и гораздо легче, чем официально сформулировать свои претензии и требования...
МИФ: «Принятие законопроекта приведет к приватизации государственного имущества»
В настоящее время в соответствии со ст. 296 ГК РФ "Собственник всего имущества бюджетных учреждений - это либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование".
Планируется (в соответствии со ст. 296 ГК РФ и пунктом 9 ст. 9.2 Закона "О некоммерческих организациях") "Собственник всего имущества бюджетных учреждений - это либо Российская Федерация, либо субъект Российской Федерации, либо муниципальное образование"
Таким образом, все имущество по прежнему остается в собственности соответствующего публичного правового образования, следовательно приватизации этого имущества не произойдет.
МИФ: «Новые бюджетные учреждения начнут банкротить в целях завладения их имуществом и земельными участками»
В настоящее время, в соответствии с ч. 4 ст. 61 ГК РФ "Бюджетное учреждение не может быть признано несостоятельным (банкротом)".
Внесение изменений в ч. 4 ст. 61 ГК РФ не планируется.
Таким образом, банкротство нового бюджетного учреждения юридически невозможно.
МИФ: «Новое бюджетное учреждение в обеспечение своих договоров будут закладывать земли и имущество, и соответственно отдавать недвижимое имущество за долги».
В настоящее время действуют следующие нормы:
Имущество находится у учреждения на праве оперативного управления, управление, владение и распоряжение таким имуществом осуществляется с согласия собственника этого имущества (ст. 120 и 296 ГК РФ).
Бюджетное учреждение не вправе отчуждать, либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (ст. 298 ГК РФ).
Земельный участок предоставляется бюджетному учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования, предусматривающем ограничение оборотоспособности земельного участка (ст. 20 Земельного кодекса РФ )
Планируются следующие изменения:
Бюджетное учреждение владеет пользуется имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления в пределах установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества, и если иное не установлено законом распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества (ст. 120, 296 ГК РФ)
Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом (ст. 298 ГК РФ).
В дополнение к Земельному кодексу, аналогичная норма, определяющая ограничение оборотоспособности земельного участка, предоставляемого бюджетному учреждению, устанавливается в статье 9.2 Закона «О некоммерческих организациях»
Таким образом, передача в залог недвижимого имущества, особо ценного движимого имущества, земельных участков без согласия собственника незаконна.
МИФ: «Новые бюджетные учреждения начнут злоупотреблять свободой, распродавая достояние государства»
В настоящее время, имущество находится у учреждения на праве оперативного управления, управление, владение и распоряжение таким имуществом осуществляется с согласия собственника этого имущества (ст. 120 и 296 ГК РФ).
Планируется, что в соответствии со ст. 120, 296 ГК РФ "Бюджетное учреждение владеет и пользуется имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления в пределах установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества, и если иное не установлено законом распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества".
Кроме того, законопроект регулирует отношения по крупным сделкам (к которым относятся сделки связанные с распоряжением денежными средствами, отчуждением иного имущества (которым учреждение вправе распоряжаться самостоятельно), с передачей такого имущества в пользование или в залог, при условии что цена такой сделки превышает 10% балансовой стоимости активов бюджетного учреждения). Крупная сделка может быть совершена только с предварительного согласия учредителя (п. 12 ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях»)
Таким образом, имущество является государственной собственностью, сделки с имуществом подконтрольны учредителю и собственнику и проверяются надзорными органами.
МИФ: «По своему статусу новые бюджетные учреждения являются коммерческими организациями и могут заниматься непрофильной деятельностью.
В настоящее время, действует Закон «О некоммерческих организациях» на бюджетные и автономные учреждения не распространяется (п.5 ст. 1 Закона «О некоммерческих организациях»). Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если такое право предусмотрено учредительными документами (ст. 298 ГК РФ)
Планируется, что Закон «О некоммерческих организациях» распространяется на бюджетные учреждения и является «базовым» законом, ограничивающим режим распоряжения имуществом, устанавливающим требования публичности информации о деятельности бюджетного учреждения и др.
Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доход деятельность при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах и лишь постольку, поскольку это служит достижению целей ради которых оно создано, и соответствующую этим целям (ст. 298 ГК РФ, п. 4 ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях»)
Таким образом, законопроектом усиливается норма, о том что бюджетные учреждения являются классическими некоммерческими организациями с ограничениями сферы осуществления приносящей доход деятельности. Или, если привести наглядный пример - новое бюджетное учреждение образования может сдавать в свободное от занятий время спортивный зал платной секции, но категорически не может сдавать его под банкеты или корпоративные вечеринки.
МИФ: «Новые бюджетные учреждения будут наращивать платные услуги за счет сокращения объема бесплатных услуг».
В настоящее время существуют законодательные нормы, по которым госзадание для бюджетного учреждения должно содержать, в том числе: предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг в случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов (ст. 69.2 БК РФ).
Планируется, что госзадание для бюджетного учреждения должно содержать, в том числе: предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг случаях, если законодательством предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен и тарифов (ст. 69.2 БК РФ). Бюджетное учреждение вправе оказывать платные услуги только сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в рамках госзадания, если это прямо установлено в федеральном законе, на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях (ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях»).
Таким образом, законопроект уточняет действующие нормы, о том что платные услуги могут оказываться только сверх госзадания. Оказания же платных услуг в рамках госзадания возможно только, если это установлено федеральным законом. Например, музейное учреждение может получать и использовать дополнительную прибыль за счет дополнительной продажи билетов на экспозиции, однако не имеет права завышать их цены по сравнению с "обыкновенными" билетами или продавать их в ущерб экскурсиям, проводимых в рамках госзадания.
МИФ: «Принятие законопроекта повлечет массовые увольнения»
В законопроекте прямо указано, что в связи с его принятием не требуется переназначение руководителей и работников казенных учреждений, созданных в соответствии с законом, и существующих бюджетных учреждений (п. 7 ст. 20 Законопроекта)
МИФ: «Средства бюджета, попав в новые бюджетные учреждения, перестанут контролироваться обществом, их использование не будет прозрачным»
В настоящее время, контроль за осуществлением расходов на соответствие содержания операции доведенным лимитам бюджетных обязательств осуществляется на этапе санкционирования кассовых выплат с лицевых счетов отрытых учреждениям в Федеральном казначейств или финансовом органе (ст. 161, 219 БК РФ). Кроме того, информация о деятельности бюджетного учреждения закрыта для общественности, так как законодательство не устанавливает нормы о публикации такой информации в открытом доступе.
Планируется, что счета по прежнему будут открыты в Федеральном казначействе или финансовом органе, таким образом, хоть санкционирования за использованием субсидии на госзадание не предусматривается, но содержание операции становится видным, в том числе и для проверяющих.
Кроме того, в открытом доступе в сети Интернет публикуются следующие сведения об учреждениях:
1) Юридические документы - учредительные документы; свидетельство о государственной регистрации; решение учредителя о создании; решение учредителя о назначении руководителя; положения о филиалах, представительствах;
2) Финансовые документы - план финансово-хозяйственной деятельности; годовая бухгалтерская отчетность; сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах; госзадание на оказание услуг (выполнение работ); отчет о результатах деятельности и об использовании закрепленного госимущества (ст. 32 Закона «О некоммерческих организациях»).
Таким образом, деятельность бюджетных учреждений станет намного прозрачнее для общественного контроля. Достоверность публикуемых данных проверяется надзорными органами, в том числе - по заявлениям граждан и общественных организаций.
МИФ: «Руководители новых бюджетных учреждений станут полновластными хозяевами бюджетных учреждений, не подконтрольными никому»
Планируется, что кроме предусмотренной в настоящее время законодательством РФ ответственности (административной, уголовной) руководитель несет также персональную ответственность за просроченную кредиторскую задолженность бюджетного учреждения, превышающую предельно допустимые значения, установленную органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, за превышение которой трудовой договор с ним может быть расторгнут в одностороннем порядке (п. 6 ст. 19 Законопроекта). Руководитель бюджетного учреждения несет перед бюджетным учреждение ответственность в размере убытков, причиненных в результате совершения крупной сделки, в случае если эта сделка не была предварительно согласована с учредителем (п.12 ст. 9.2 Закона «О некоммерческих организациях»)
Таким образом, за просроченную кредиторскую задолженность руководителю учреждения грозит увольнение, за убыток - взыскание в размере убытка. Установление указанных норм потребует от учредителя бюджетного учреждения постоянного мониторинга финансового состояния бюджетного учреждения и недопущения "случайных" растрат или "потери" бюджетных денег. Невозможность изъятия имущества, помещений или земельных участков "за просроченную задолженность" объяснена выше.
МИФ: «ВУЗы, предоставляющие услуги населению, во всех странах создаются в форме традиционных бюджетных учреждений со сметой и субсидиарной ответственностью государства. Европейские страны стараются, наоборот, усилить субсидарную ответственность государства».
Великобритания: ВУЗы получают финансовое обеспечение из общественных фондов, исходя из объемов приема студентов, которые располагают правом на обучение (ваучером). В 2008-2009 году 40% от общего объема доходов поступило от сторонних спонсоров, 23 % из госбюджета;
Индия: предоставление финансовых ресурсов «общей суммой» или «блочным» грантом плюс предоставление средств исходя из численности приема студентов;
Голландия: концепция автономии университетов: министерство вмешивается в дела университетов только в крайних случаях, функционирует гибкая система финансового обеспечения, основанная на показателях эффективности;
Швеция: управление системой образования основано на принципах децентрализации, учебные заведения самостоятельно распоряжаются материально-технической базой и вносят изменения в организационную структуру;
Германия внедряется система финансового обеспечения оказания образовательных услуг университетами на основе показателей качества. Аналог субсидиарной ответственности существует, но эта система в настоящее время находится в стадии реформирования, направленного на предоставление самостоятельности ВУЗам.
=====================================================================
Итак, кратко, что же получается на самом деле, если верить официальным источникам информации и законодательным органам. И включить немного логики…
1) Образовательные стандарты предусматривают государственное финансирование в полном объеме всех обязательных школьных предметов, преподающих в школах на сегодняшний день. Т.е. власти официально обещали, что наших детей будут учить всему тому, чему и учили, а не только писать, считать, бегать и молиться. При этом государство не снимает с себя ответственности по финансированию технического оснащения и ремонта школ.
2) Образовательные стандарты еще не приняты, но т.к. все принятые законом изменения в полной мере вступает в силу лишь 01.07.2012, время на принятие соответствующих стандартов еще есть. Это пожалуй, самый шаткий камень во всей конструкции, потому как держится он только на заверениях о том, что в худшую сторону ничего не изменится (см. п.1), поживем увидим…
3) Сейчас трудно сказать были ли публикации на тему принятия нового законопроекта. Но во-первых, власть была обязана их сделать в своих официальных источниках, например, в «Российской газете». Во-вторых над подобной публикацией явно не было яркого, бросающегося в глаза заголовка типа «ШОК! Правительство уничтожает систему бесплатного среднего образования!». В-третьих, а много ли людей, не связанных с юриспруденцией в целом, читает, тем более вдумчиво, официальные издания? Слух о четырех предметах, де-факто, появился в источниках далеких от официальных.
4) Имущество школ, включая прилегающие земельные участки, после вступления в силу нового закона, нельзя будет: приватизировать, продавать, менять, использовать в качестве залога, использовать не по назначению, наконец. Школы нельзя буде банкротить и передавать в пользование в частные руки. Ситуация с имуществом муниципальных школ, целиком остается прежней. Имущество школ остается государственной собственностью.
5) Школы не смогут заниматься непрофильной деятельностью. Т.е. деньги они смогут зарабатывать лишь на образовательных услугах или предоставлении аренды помещений для частных спортивных и образовательных организаций и лишь ВО ВНЕУЧЕБНОЕ ВРЕМЯ.
6) Директора школ остаются директорами, но никак не хозяевами, со всей полнотой ответственности за свои действия.
Еще короче, после реформы, школы получают некоторую финансовую независимость от центра, могут сами для себя заработать какое-то количество денег и сами на себя их потратить. Но потратить, опять же, не абы как, а строго на школьные, образовательные нужды. Сама по себе реформа не дает никому никакого права брать с учащихся деньги за получение среднего образования, соответствующего государственным стандартам.
И вот тут мы подходим к самому интересному моменту…
По большому счету все вышеописанное суета, всего лишь официально узаконивание репетиторства на уровне всей системы среднего образования. Главное это то, КАКИМИ ИМЕННО будут НОВЫЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЕ СТАНДАРТЫ! И именно это и определит в конечном итоге то, расширит ли новая реформа правовой статус школы или же подготовит плацдарм для фактической деградации бесплатного среднего образования, еще сильнее расколов общество на богатых и образованных, и бедных и безграмотных.
В конце привожу еще ряд ссылок на материалы по теме, освещающие проблему с разных сторон.
Заключение по проекту Федерального Закона № 308243-5
Платное среднее образование - это не миф
Ефим Рачевский: муниципальные школы останутся бесплатными
Такие деньги нашей школе только повредят
Фурсенко: образование будет дешевле после реформы бюджетных учреждений
Boommm, специально для Kavicom, по материалам электронных изданий.